乡村空间与国土空间规划体系的链接路径探索

2021

NO.1/2 合刊

新

刊

本文为《城乡规划》2021年

期刊以飨读者的第 10 篇论文

摘 要

Abstract

乡村空间处于国土空间规划体系的终端，是实现乡村振兴和国家治理现代化的重要抓手。本文从空间治理理论的视角，分析乡村空间的治理转型，同时结合乡村空间的“三重模型”，构建物质空间规划与社会治理“互嵌”的乡村空间治理模式；提出蓝图导向式的物质空间治理、干预式的空间生产过程治理、反馈式的社会再生产治理三层实践机制；此外，在县域和乡村两个层面，通过治理与规划的协同，促使乡村空间与宏观国土空间规划体系的有效链接。

作 者

Writer

李娜  华中科技大学公共管理学院博士研究生 

2019 年5 月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系”，从宏观上解决“多规冲突”、规划低效的问题。

随着政策实施的不断推进，国土空间规划相关研究成为理论和实践的热点。研究多聚焦于国土空间规划体系的构建路径、相关法规体系及技术标准的编制、基于“多规合一”的国土空间规划体系重构、“多规合一”编制方法与实践、市县国土空间用途管控优化策略等，涉及国土空间规划体系的多个方面，为政策制定提供了有力支撑。

国土空间规划体系构建的最终目的是要确保规划的有效实施，当前，鲜少有研究将微观空间纳入宏观规划体系中，从而来探讨整个规划体系的践行机制，即“合一”后的国土空间规划在具体的空间场域如何落地？

乡村空间作为国土空间的重要腹地，自然资源和人文底蕴丰厚，习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”的观点，即是对乡村空间资源价值的经典描述。

在乡村振兴的大背景下，“统筹城乡国土空间开发格局，优化乡村生产、生活、生态空间”的要求，将乡村空间的建设上升到国家战略层面。那么，重构后的国土空间规划体系将如何在乡村地域贯彻实施？

本文从国土空间规划体系着手，解读在此体系下乡村空间的终端位置及其重要意义，回顾乡村规划发展的历程及存在的问题，试图从治理的视角重新解读乡村空间，并探讨国土空间规划体系构建背景下乡村空间与国土空间规划体系的链接方式及表达路径。

01

国土空间规划体系与乡村空间关系解读

空间规划是在一定时间和范围内，公共管理部门为达到特定的空间治理目标而采取的一系列行为方式的总和。国土空间规划体系变革主要基于两个方面的因素：

一是各级政府及部门出于争夺行政主导权和资源分配权而编制各种规划，进而导致“多规冲突”；

二是空间增长主义终结，空间规划从促进经济增长，转向保护生态环境、合理利用资源以及维护公共利益的公共政策属性。

1.1 国土空间规划体系中的乡村规划

规划的本意即是对未来发展目标、方向和内容的预测和指导，乡、村庄规划是“对一定时期内乡村经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施措施”。其法理依据是《城乡规划法》中的“乡规划”和“村庄规划”两个概念，它们属于县级政府及以下层面的规划，同时县级以上地方政府具有“确定应当制定乡规划、村庄规划的区域”的权力。

本文按照学术惯例将“乡规划”和“村庄规划”统称为乡村规划。我国的国土空间规划体系旨在构建“五级三类”的总体框架，其中“五级”对应我国行政管理体系，即全国、省、市、县和乡镇五个级别的国土空间总体规划，“三类”包括总体规划、详细规划和专项规划。

国家层面的国土空间规划为战略性规划，省级层面的国土空间规划为协调性规划，市、县级以下的国土空间规划为实施性规划。国土空间规划体系中的乡村规划包括两个层面：

一是县（乡）国土总体规划阶段，结合土地用途管制，对城镇开发边界外的乡村区域进行宏观管控和引导，统筹县域层面的村庄布局；

二是在详细规划阶段，以一个或几个行政村为单位编制的村庄规划，包括土地利用规划和乡村建设规划的“多规合一”的实用性规划（图1）。

图1 乡村规划层级分析图

因此，乡村规划强调规划的可操作性，要求规划能够结合实际并有效实施，处于整个规划体系的终端，并非系统的全备规划，而是以实际问题和需求为导向的弹性规划。

具体而言，宏观层面的乡村规划是以城乡统筹发展为目标，从区域综合规划的视角构建城乡融合发展的生产生活圈，建设城乡一体化的各项基础设施，依据“双评价”系统在县域层面划定生态空间、农业空间和城镇空间，以及在各空间内划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，统称为“三区三线”。

此阶段的乡村规划，力求在全域范围内确定村庄的类型及布局，划定村庄发展边界和土地用途分区，明确详细规划阶段村庄国土空间用途管制规则和建设管控要求。微观层面的乡村规划，即是村庄规划，其主要目标是促进村庄社会经济发展，统筹村庄内国土空间开发保护，优化村庄人居环境，并自下而上解决“三农”问题。

村庄规划的编制是以上位规划为依据确定村庄发展的目标，明确各项约束指标，落实“三区三线”在本区域范围内的划定成果，统筹安排各项基础设施、公共服务设施以及农村住房等建设用地布局，提出近期实施项目及其落实方式。

1.2 国土空间规划实施及乡村空间终端位置解读

综观整个国土空间规划体系，总体规划强调宏观的管控和引导，详细规划则以总体规划为依据进行具体落实，规划实施的关键在于空间用途管制和空间治理。在城镇开发边界内，实行“详细规划+ 规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外，实行“详细规划+ 规划许可”和“约束指标+ 分区准入”的管制方式。

国土空间规划体系的事权终端在市县一级，即由国家—省—市（县）等分层级规划管理，经由自然资源部及其垂直管理机构具体执行，从宏观上解决了国土空间“分治”的困境。

乡村空间位于城镇开发边界以外，包括生态空间、农业空间以及区域基础设施网络，在总体规划阶段，通过划定 “三区三线”来实施土地用途管制，在市县域层面划定城市开发边界、生态红线和永久基本农田保护线；在详细规划阶段，通过村庄规划引导建设，包括农村居民点布局、各项设施建设、人居环境保护等方面的内容（图2）。

图2 乡村空间管控层级示意

因此，乡村规划的实施有两层意义：一是对自然生态环境和农业资源的保护，避免空间建设行为对自然环境造成破坏和侵蚀；二是通过村庄空间规划建设的引导，建设良好的人居环境，促进村庄整体有序发展。

广义的乡村空间包括大量的自然和农业生态资源，也是众多农民安身立命的家园，具有重要的公共价值和生活保障功能。乡村空间在国土空间体系中占据重要的位置，其规划处于国土空间规划体系的终端，乡村空间能否实现有序治理是国土空间治理实现现代化的关键。

起初，乡村规划的提出是为了解决农村无序建房的问题，在国家新农村建设政策的导向下，各省、市先后大范围地组织开展乡村规划的编制和实施。乡村规划的推行在一定程度上改善了农村的生活环境，保障了农田水利、道路等基础设施和公共服务设施等的建设，后期结合土地用途管制，为保护耕地和生态环境提供了法律依据。

乡村规划是基于空间科学的理性工具，是国家空间规划体系的一部分，旨在通过全面统筹乡村建设来实现乡村的可持续发展。然而，乡村空间是一个包括生产、生活、生态空间的复杂系统，由于乡村规划技术和理论体系长期承袭城市规划的方法和思路，乡村规划在很多村庄出现“水土不服”。

这一方面是因为由政府主导的乡村规划，试图通过科学、理性的空间思维，对复杂的系统进行整体谋划，但在实践中无法按照规划蓝图进行理想叙事；另一方面是因为实施的乡村规划不符合村民实际的需求，且呈现“千村一面”“乡村城市化”等现象，偏离了编制乡村规划以助力乡村复兴的初衷。

乡村是基于不规则的社会关系的异质性空间，也是覆盖大量既有建设的存量空间，其治理主体及治理资源更加复杂与多元。乡村规划作为一项实施性的规划，需要在保护和发展中寻求平衡，既要落实上位规划的宏观政策，也要解决空间与人的需求问题，协调资源分配、环境保护和地方发展之间的矛盾。

因此，从治理视角来审视乡村空间具有重要的意义，有助于突破原有的物质空间规划的刚性思维，以治理协同规划来解决国土空间规划实施的“最后一公里”问题。

02

治理视角下的乡村空间

空间规划体系中所指的乡村空间，主要强调的是其物质空间属性，通过土地用途分类进行规划管控，主要包括村庄建设用地、非村庄建设用地和非建设用地等。从治理视角来理解乡村空间，则需要考虑其社会属性，即乡村空间是一切社会活动发生的场域，具有资源、公共品以及治理功能等特性。治理视角下的乡村空间研究突破了原有的纯物质空间论，能够更好地与乡村独特的社会基础相契合，认识乡村空间的价值，继而寻求技术上的治理方式。

2.1 乡村空间的治理转型

空间治理的概念源于空间的治理转向和治理的空间转向两条理论线索，并被广泛地应用于江河流域空间治理、城市群空间治理、城市社区治理、街头治理、基层社会空间治理等研究领域。

空间科学视角的空间治理，是指通过资源配置实现国土空间的有效、公平和可持续利用，以及各地区之间相对均衡的发展，城乡规划的本质即是复杂又敏感的空间治理活动。

地方政府视角下的空间，是治理的范围、媒介、对象，空间治理是多元社会主体综合运用多种治理方式管理各类空间事务，以实现空间正义为根本目标的一种公共治理形态和过程。

传统的乡村规划强调乡村空间的公共品和资源属性，即以规划保障乡村地区的公共品供给以及乡村资源的利用与保护。乡村公共品供给主要包括乡村基础设施、农田水利设施以及其他公共服务设施的建设等，传统时期的乡村公共品主要是基于社会自治的“自给自足”模式。

中华人民共和国成立后，国家政权通过基层组织直接进入乡村，将村集体作为乡村直接的治理主体，而其公共品供给有赖于“三提五统”制度得以保障。农业税费取消后直到现在，乡村公共品主要是通过国家资源输入的方式提供，包括新农村建设、美丽乡村建设以及最新提出的乡村振兴战略等，它们都将乡村公共品供给作为重要的内容。我国的自然资源属于全民所有，其不仅有自然属性，也有资产和价值属性。

因此，对自然资源的合理开发和公平分配，也是空间治理的重要内容和手段。在以“增长”为主调的快速城镇化发展阶段，主要是通过城乡空间的不均衡的资源分配来推动城市的快速扩张和发展，在这个阶段是以牺牲乡村发展和生态环境为代价的。

《土地管理法》的颁布及乡村土地利用规划的推行，即是为了解决乡村无序建设侵占耕地的问题，地方政府以运动式治理的方式实施的乡村环境综合整治，则是为了解决村庄脏、乱、差的人居环境。

现阶段的乡村规划面临着重要转型，不仅仅是单纯地处理乡村建设和资源、环境保护等物质空间的问题，更多的是在“民生为本”理念下融合国家治理的基本内涵，从“建设型”向乡村整治、治理中的社会文化与物质建设内涵综合发展的转型。

一方面，乡村公共品是基于需求的个性化供给，存在存量空间中的利益博弈，因此，需要与现实利益相关者进行协调，以治理为主导，通过制度和政策设计来保障各项公共品在空间上的落实；

另一方面，生态文明建设和乡村振兴战略的提出，使得富含自然和人文资源的乡村空间的价值越发凸显，乡村资源面临多元主体间的分配问题，需要以治理协同规划，防止资本对资源的“隐形剥夺”，同时避免私人侵占，以维护空间资源的公共性。

面对乡村规划转型的迫切需求，规划学者将治理理论引入空间科学中，从规划实施、乡村主体再造、公共品供给等层面，揭示乡村空间问题需要结合社会治理来解决。但研究仍立足于空间的物质属性，且囿于多元主体、公众参与、组织建设等议题，尚未涉及空间的社会属性，仅从乡村空间生产的视角探讨其对乡村人居环境产生的系统影响。

2.2 空间与社会“互嵌”的乡村空间模型

法国思想家列斐伏尔的“空间生产”理论将空间要素分为空间的实践、空间的表征和表征的空间，分别解释为物质空间本身、空间的生产过程以及空间所形塑的社会关系。

因此，空间即是治理发生的场域，界定了治理发生的边界，如宏观的国家治理、流域治理、区域治理，微观的城市治理、乡村治理、街头治理。同时，空间的生产成为治理的重要手段，通过空间资源的分配和公共品的供给实现治理目的。

另外，生产的空间会反过来作用于社会，空间所呈现的权力、价值、利益，将规训并形塑不同的社会关系。治理视角下的空间不仅是静态的物质空间，还包括空间的生产过程及其产生的社会关系，因此，空间是具有治理功能的。一方面空间治理是为了建设更和谐、宜居的物质空间环境；另一方面则是通过重塑空间的治理功能，以完善社会治理。

乡村空间是我国宏观空间体系的终端，所要解决的是空间与人的关系，包括政府、资本和社会等多元主体的直接利益博弈。因此，需要构建空间与社会“互嵌”的治理模式，将物质空间的建设与空间的社会治理结合起来。

英国乡村地理学者哈菲克（Halfacree）提出了“乡村空间三重模型”（图3），将乡村空间系统地划分为相互之间联系紧密的三个部分：乡村地方性、乡村的表征、乡村的日常生活。

图3 乡村空间三重模型示意

乡村地方性即是当前乡村物质空间环境所呈现的状态，是与城市空间相对的一种景观状态，也是各种乡村生产、生活实践发生的物理场所。

乡村表征则是对应“空间生产理论”的乡村空间的建设实践，包括由政府、资本、农户等不同主体所主导的空间建设活动，以及在此过程中的空间构想。

乡村的日常生活是指基于乡村主体的空间表达。空间不仅是地方性和意向的表征，更是应该与日常生活体验和实践相结合。因此，空间是可以塑造社会秩序的。

03

乡村空间治理——乡村空间与国土空间规划体系

链接方式

从治理的视角研究乡村空间问题，突破物质空间论，能够更好地与乡村独特的社会基础相契合，将乡村空间治理作为国家空间规划体系的终端机制，通过治理的柔性原则来转换规划的刚性规则，以治理的思路来推动规划在乡村地域的实施，并最终实现空间治理与社会治理的双赢，进一步促进国家治理现代化。基于乡村空间三重模型，乡村空间治理可以分为三个层次，即物质空间治理、空间生产过程治理以及社会空间再生产的治理（图4）。

图4 乡村空间治理逻辑示意

3.1 乡村物质空间治理——乡村空间规划

乡村物质空间治理，即是通过资源分配和公共品供给等方式来打造具有地方特色的乡村人居环境，包括乡村自然生态资源保护和物质空间建设管控及引导，是蓝图导向的空间治理。此阶段以空间规划为主导，遵循当前国土空间规划体系中乡村规划的编制层次，在县域层面编制具有宏观指导意义的全面规划，在村庄层面则重点编制微观的建设性规划。

“自古皇权不下县”，县域是我国传统空间治理体系的最小单位，一个县的自然环境、社会基础以及经济文化基本一致，县域范围内的各乡村有很多共性。在我国空间治理体系的构想中，县域也是作为最小的行政管理单位，这个层面的规划可以在科层体制下得到实施。

因此，作为县域重要组成部分的乡村空间，可以通过系统地编制县域乡村规划来实现与宏观空间规划体系的对接，以及对下位村庄层面建设规划的指导，如村庄布局、村庄分类、村庄土地利用以及“三区三线”划定等。

在县域层面统筹乡村空间规划，既能刚性地保证作为资源环境的空间能够得到有效管控，在区域范围内进行合理分配；同时也能避免区域内村庄发展的同质竞争，通过宏观调控来实现各乡村的错位发展。

全国有56 万多个行政村，已经编制村庄规划的不到60%，而符合农村实际、能指导建设实施的村庄规划不到10%。无论规模大小，每个村庄都包括经济、社会、文化、产业等多个层面，若系统地编制村庄规划将耗费巨大的成本。因此，村庄规划不在于全面，而是更侧重于实用性。

由于同一乡镇范围内各村庄的基础条件基本趋同，可以乡镇为单元编制村庄规划，或者是几个村庄联合起来编制规划。由规划师主导的规划充斥着数据、指标、图例等专业知识，不被普通村民理解和接受，需要调整规划内容和成果的呈现方式，以符合村民的阅读习惯，尽可能简单实用、清晰明了。

村庄层面的实用型规划，是指导具体建设的微观规划和设计，以上位规划为指导，同时与村庄发展的实际需求相结合，制定基础设施建设、生态修护、环境整治等具体项目的实施细则。规划需要重点表明村庄未来发展的方向和定位，村庄内各项重点项目的内容、选址、方案、经费、建设时序等，让老百姓清楚自己的村庄到底如何建设，进而提高老百姓参与规划讨论的积极性。

3.2 乡村空间生产过程治理——主体空间行为引导与管控

空间生产过程的治理，是对物质空间建设过程中的各主体行为进行协调，以保证空间规划的有效实施，包括政府各部门之间的协同、对资本的引导和约束，以及回应农户的具体需求，是基于过程干预的空间治理。

治理是以公权力为核心对公共事务进行处理，以支配、影响和调控社会，最大限度地增进公共利益，现代意义的治理强调多元主体的共同参与，治理过程的基础不是控制，而是协调与合作。

乡村空间是基于不同主体的空间行为而生产的，如政府主导的“项目制”，资本主导的各种“乡建”活动，以及农户基于生产、交通、消费、社会交往等不同行为需要而进行的空间建设。在政府主导的乡村建设中，规划部门需要协同其他部门制定规划并以规划为依据进行各项建设。

但在实践中，条块分割下的组织架构，导致规划实施缺少制度和资金保障，城乡规划主管部门不具备统筹和协调其他同级部门的权力。“项目制”为主的公共品供给，意味着各个部门对于分管领域的各项设施建设的资金和时序有着各自的计划，因此需要在县域层面将近似的公共品项目打包并编制项目库。

同时，对组织机构进行改革，以自然资源部门作为统一行使空间管理的权责部门，打破基层部门间的行政壁垒，确保其具备调动各部门资源支持乡村项目的能力。

随着市场力量的不断深入，乡村逐渐成为资本运作的舞台，屈从于资本的逻辑。过剩的工商资本与政府主导的乡村建设项目，以及其他各类由民间组织运作的乡村营建项目结合并进入乡村，成为乡村建设中一股不可忽视的力量。

“资本下乡”一定程度上促进了乡村产业的发展，尤其是各类“美丽乡村”建设和旅游项目的开发，促进了乡村发展。但是资本总是以增值为目的的，其运作逻辑无关于公平与正义，在资本力量的扭曲下，许多乡建活动形成了主题乐园化、过度商业化、乡村绅士化、价值逐利化等趋势；同时规模小、原子化的村民没有能力与资本进行平等对话，资源分配过程中缺乏公平和正义。

因此，一方面政府制定相关政策对以资本为主体的空间行为进行引导和约束，避免陷入消费主义陷阱，搭建与村庄主体平等协商的平台，进入“乡村复兴”语境；另一方面将资本与农户的需求进行整合，明确村民的主体地位及权益，强化村民的集体行动能力，培育乡村资本，以保障乡村空间生产的公平、正义。

3.3 乡村社会空间再生产治理——乡村公共空间重构

空间治理的终极目标并非物质空间的建设，而是空间与社会的自洽。因此，空间生产需要与社会基础相适应，这个层面的乡村空间治理是通过构建空间的治理功能来实现的，是反馈式社会治理。

传统的乡村空间便具有治理功能，在“皇权不下县”的制度背景下，乡村的空间生产与社会关系高度契合，处于空间自给、社会自治的稳态结构。

空间本身成为权力和制度下沉到社会的工具，包括科举制度、宗教制度和宗法制度等非正式制度。统治阶级的意志通过非正式的制度下沉到民间，借由各种公共空间来规训民众，乡村私塾、寺庙、道观以及祠堂等空间，既是传统文化的表达，同时也是权力空间的呈现。

公共空间凭借特定空间相对固定的社会关联形式和人际交往结构方式，孕育着社会秩序的基础。乡村公共空间是乡村社会内生秩序的载体，并与农户的日常生活相呼应，充分体现了空间的政治性和社会性。

在制度变迁的过程中，乡村公共空间生产也经历着剧烈的转型，即从全能政治性植入，到国家权力抽离后自主性乡村公共空间的修复，到市场侵蚀下的乡村公共空间的衰败，再到新农村建设下乡村公共空间的重构。

当前，乡村公共空间的治理功能逐渐萎缩，供给的公共空间强调物质使用功能，没能转化为公共领域，进而产生社会关联以及相应的公共价值；同时，公共空间的生产主要源自于外部资源的输入，在此过程中没有资源的分配以及集体的行动能力。

因此，在村庄空间治理过程中，应当强化公共空间的生产，一方面，通过让农户参与到公共空间的建设活动中，重建村庄公共服务和公共环境的保护参与机制，将相关政策制度内生为村规民约，以重塑集体农户的主体性；另一方面，为村民提供日常的公共活动空间，通过空间输出村庄公共文化和价值，提高集体行动能力，以空间治理形塑社会秩序。

04

结语

乡村空间治理是一个系统工程，既包括先导式的蓝图治理，也包括过程式的干预治理，同时也需要反馈式的社会治理功能。这样的乡村空间治理模式在与国家空间治理模式链接时，有助于突破物质空间规划建设落地难的问题。

以乡村社会柔性治理来弥补空间治理体系弹性不足的缺陷，同时，乡村空间治理功能的重构，将空间治理的目标从物质环境建设升华到社会秩序改良，进而通过空间治理完善社会治理。

乡村空间治理包括规划和治理双重内涵，将规划纳入治理体系中，不再局限于一揽子的蓝图式规划，而是由治理主导的一系列政策和制度设计。乡村空间治理的三个层次都需要治理和规划的协同，以保证空间治理的系统性和可实施性，避免部门之间各自为战，规划不接地气和不可持续。

合理的规划和有效的治理，能够使乡村空间富有活力，空间与社会自洽，村民能够自主、自觉地参与乡村空间的治理，形塑有序的乡村社会。

当前国家空间治理体系的构建在宏观层面，打破了多部门治理混乱的局面，将涉及国土空间的问题统一纳入到自然资源部，这种行政体制的改革将按照惯例下沉到县一级。

但是基于自治的乡村区域的空间治理将面临更多的挑战：一方面，在实践中，地方政府回应上级政策话语存在两种逻辑，即空间规划和乡村治理，在此背景下如何实现规划与治理的协同？另一方面，空间治理理念在落地和政策工具化过程中需要有着力点，使其具备实践性与可操作性，即治理如何实现空间嵌入？

本文仅提出建立系统化的乡村空间治理模式，有利于实现乡村空间与国土空间规划体系的链接，后续仍需要对乡村空间治理的实践路径和践行机制作进一步研究。

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